Sentencia A. 1800/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1800/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Ejecución de títulos valores con origen en un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1800 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7216

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 022 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            El 16 de diciembre de 2024, la sociedad Audifarma S.A., a través de apoderada, promovió demanda ejecutiva en contra del Hospital Alma Máter de Antioquia, con el objeto de que se libre mandamiento de pago en contra de la demandada por un valor de $ 13.938.530.315, representadas en 222 facturas correspondientes a la prestación de servicios farmacéuticos. También que se condene al pago de intereses moratorios y a las costas y agencias en derecho[1].

 

2.            La demandante señaló que, de acuerdo con los estatutos de la Institución Prestadora de Servicios de Salud Universidad de Antioquia (IPS Universitaria), esta es una entidad de derecho privado, sin ánimo de lucro y constituida por aportes mixtos. De otro lado, mediante Resolución No. 2022060031814 del 27 de mayo de 2022, se aprobó la reforma parcial de los estatutos y el cambio de razón social para establecer que “en adelante se denominará HOSPITAL ALMA MÁTER DE ANTIOQUIA”[2].

 

3.            Entre Audifarma S.A., y la demandada se suscribió un contrato de outsourcing desde el 1 de junio de 2014 para la prestación de servicios farmacéuticos[3], el que aún se encuentra vigente y el cual ha sido objeto de distintos “otrosí” durante este periodo. La actora, a su vez, sostuvo que actualmente la sociedad demandante presta los mencionados servicios a la entidad demandada en sus sedes, tanto hospitalarias como ambulatorias, ubicadas en Medellín, Apartadó y Barranquilla.

 

4.            De acuerdo con lo pactado en el contrato, señaló que se radicaron de manera electrónica 222 facturas correspondientes a la prestación de los servicios mencionados, las cuales fueron reconocidas por la entidad demandada y aceptadas sin objeción alguna. Sin embargo, al momento de presentación de la demanda, no se había obtenido el respectivo pago.

 

5.            El proceso fue repartido al Juzgado 022 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, el cual, mediante auto del 20 de enero de 2025[4], resolvió librar mandamiento de pago en contra de la entidad demandada. Sin embargo, el 21 de febrero del año en curso, el apoderado de esta última presentó recurso de reposición. Como argumentos señaló, entre otras, que el mencionado juez no era el competente para conocer del asunto y que este debía ser resuelto por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Lo anterior, toda vez que el contrato que sirve como fundamento de las facturas en cuestión es de naturaleza estatal. Al respecto, señaló que, si bien la IPS Universitaria tiene un régimen privado de contratación, esta es “una entidad descentralizada del orden departamental, en los términos de los artículos 68 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 examinados en la sentencia C-671 de 1999. Es decir, es una entidad de derecho público, en tanto en su composición, más del 90% de sus aportes fueron dados por la Universidad de Antioquia”[5]. 

 

6.            En auto del 7 de marzo de 2025[6], el citado juzgado se pronunció sobre el recurso de reposición y resolvió declarar probada la excepción de falta de jurisdicción, conservar la validez de lo actuado y remitir el asunto a los juzgados administrativos de Medellín. Para fundamentar su posición, señaló que, en vista de que en la composición del Hospital Alma Máter más del 90% de los aportes fueron realizados por la Universidad de Antioquia, la entidad demandada es una empresa estatal y se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación Pública, de conformidad con el artículo 93 del CPACA. Igualmente, sostuvo que, según lo ha dispuesto esta Corte en los autos 403 de 2021, 917 y 934 de 2023, en aquellas demandas que pretendan la ejecución de títulos valores que tengan su origen en un contrato estatal, la competencia para resolver la controversia recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 

 

7.            El asunto fue repartido al Juzgado 7 Administrativo Oral de Medellín[7], el que, en auto del 26 de mayo de 2025[8], resolvió declarar su falta de competencia por factor cuantía y dispuso remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. Posteriormente, la citada autoridad judicial, mediante auto del 17 de septiembre de 2025[9], declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y remitió el expediente a esta Corte para que dirimiera el asunto. Sobre el particular, sostuvo que, si bien la entidad demandada es de naturaleza pública y los títulos ejecutivos corresponden a 222 facturas por suministro de medicamentos, lo cierto es que, a su juicio, estas no se derivan de un contrato estatal. Lo anterior, puesto que, según expuso, de los documentos allegados al expediente como consecuencia de la adecuación de la demanda, se puede concluir que (i) el contrato de outsourcing tenía una vigencia de 24 meses; (ii) las facturas que se pretenden ejecutar tienen aval del 2024; y (iii) aunque se dieron prórrogas del vínculo, estas son ilegales. Por lo anterior, consideró que los títulos que se pretenden ejecutar no cuentan con soporte contractual alguno.

 

8.            En consecuencia, adujo que en aplicación de los artículos 15 del CGP y 882 del Código de Comercio, la competencia para conocer del asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria. Lo anterior, toda vez que las facturas que se pretenden ejecutar “son títulos autónomos, pues no se encuentra acreditado que se deriven de un contrato estatal vigente entre las partes”[10].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

9.    La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

B.               Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

 

 

C.   La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de procesos ejecutivos adelantados en contra de entidades públicas. Reiteración de jurisprudencia^[15]

 

11.    En relación con estos asuntos, la Sala Plena ha acudido a las reglas previstas en los artículos 104 y 297 del CPACA, así como al artículo 15 del CGP, como quiera que estas normas establecen la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de algunos procesos ejecutivos, así como una cláusula de competencia residual que se encuentra en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Civil, respectivamente^[16].

 

12.    En este orden de ideas, de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los conflictos^[17] “(…) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”^[18] y que, en especial, cuando se trata de procesos de naturaleza ejecutiva, le corresponde resolver aquellos “(…) derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”^[19]. Por lo demás, el numeral 3 del artículo 297 de ese mismo código explica que constituyen títulos ejecutivos “(…) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones”^[20].

 

13.    Por su parte, el artículo 15 del CGP^[21] prevé una cláusula de competencia residual, la cual dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.

 

14.    Para efectos de definir varios conflictos entre jurisdicciones y en aplicación de las normas en cita, la Sala Plena ha considerado que, cuando se trata de establecer la jurisdicción competente para conocer de un proceso ejecutivo adelantado en contra de una entidad pública, pueden ocurrir los siguientes tres escenarios:

 

15.    En el primero, según el auto 403 de 2021, se estableció que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del asunto “cuando (i) una entidad estatal, (ii) incorpore derechos en títulos-valores, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demanda para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

16.    En el segundo, según el auto 1027 de 2021, se consideró que la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados en contra de una entidad pública, cuando existe certeza de que la obligación no se deriva de un contrato estatal. En este sentido, en dicha oportunidad, la Sala Plena argumentó que, “en virtud del artículo 15 del [CGP] y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título”.

 

17.    En el tercero, de acuerdo con el auto 553 de 2022, la Corte indicó que corresponde conocer del proceso ejecutivo a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cuando se promueve el proceso en contra de una entidad pública y no se tiene certeza sobre si la causa del título que se pretende ejecutar tiene fundamento o no en un contrato estatal. En este orden de ideas, se consideró que: “cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes tampoco es posible atribuir la controversia a la jurisdicción ordinaria, ya que esta carece de la especialidad jurisdiccional necesaria para analizar este tipo de acuerdos”, por lo que “en controversias que pudiesen involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo, su competencia sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en aplicación del numeral 6 del artículo 104 del CPACA. Además, en atención a que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico”^[22].

 

18.    Así, con base en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA,  el artículo 15 del CGP y lo antes expuesto se concluye que, para resolver este tipo de asuntos, esta Corte ha diferenciado principalmente tres escenarios, cuando: (i) se tiene certeza de que el título ejecutivo (como, por ejemplo, un título-valor) deriva de un contrato estatal; (ii) hay evidencia de que el título ejecutivo no proviene de un contrato estatal; y/o (en el caso de los títulos-valores) ha sido endosado a un tercero y (iii) no existen elementos suficientes para determinar si el título ejecutivo tiene su origen o no en un contrato estatal^[23].

 

D.   Examen del caso concreto

 

19.    En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)   Presupuesto subjetivo: el conflicto se presentó entre el Juzgado 022 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridades que integran distintas jurisdicciones.

 

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, la demanda ejecutiva promovida por la sociedad Audifarma S.A., en contra del Hospital Alma Máter de Antioquia, antes IPS Universitaria, con el objetivo de obtener el pago de facturas generadas en el marco de prestación de servicios farmacéuticos.

 

(iii)          Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia (supra 5, 6, 8 y 9).

 

20. Superado el anterior estudio, la Corte considera que se debe dar aplicación a la regla de decisión establecida en el auto 403 de 2021 y atribuir la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

21.    En efecto, de conformidad con el parágrafo del artículo 9 de los estatutos de la entidad demandada[24], se advierte que los aportes de la Universidad de Antioquia representan el 98% del patrimonio de la IPS. Por lo tanto, es claro que se trata de un ente de naturaleza pública y así lo reconoció también esta Corte mediante auto 917 de 2023.

 

22.    Igualmente, se advierte que ambos extremos del proceso manifiestan que las facturas en cuestión se derivan del contrato de outsourcing celebrado entre las partes. En efecto, así lo puso de presente Audifarma S.A., en la demanda y el apoderado de la entidad demandada hizo lo propio al sustentar el respectivo recurso de reposición, frente al auto que libró mandamiento de pago. Aunado a ello, se advierte que la parte demandante manifestó que tal vínculo se encuentra vigente, sin que la IPS hubiera realizado manifestación en contrario.

 

23.    Así las cosas, al poder afirmarse que, en principio, en esta ocasión se tiene certeza sobre la existencia de un contrato estatal, puesto que ambas partes afirmaron que los títulos valores en cuestión se derivan del contrato suscrito entre Audifarma S.A., con la entidad pública demandada, la Sala considera que se debe dar aplicación a la regla de decisión establecida en el auto 403 de 2021.

 

24.    Lo anterior, puesto que, en el caso bajo estudio, (i) la IPS Hospital Alma Máter de Antioquia (entidad pública) (ii) incorporó derechos en distintas facturas correspondientes a la prestación de servicios farmacéuticos, (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) la sociedad Audifarma S.A., –parte del contrato– la demandó para hacer efectivo el pago de dicho derecho. En consecuencia, el asunto debe ser remitido al Tribunal Administrativo de Antioquia, puesto que se trata de una controversia derivada del contrato estatal.

 

25.    En este punto, la Sala considera pertinente señalar que un pronunciamiento sobre la vigencia del contrato estatal y la legalidad de sus prórrogas, como el realizado por el tribunal administrativo, es un asunto del fondo de la controversia que le compete resolver al juez natural y sobre el cual a esta Corte no le corresponde referirse al dirimir un conflicto de jurisdicción. Además, cabe resaltar también que, incluso en el evento en que se presentara duda sobre la existencia del contrato, igual la competencia recaería en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como se vio en el aparte de consideraciones.

 

E.           Regla de decisión

 

26. Auto 403 de 2021. “En adelante, cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 022 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer el asunto.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU-7216 al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 022 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín y a los interesados en este trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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